| 中国农村合作金融内部控制环境的现状及改善 |
| 作者：刘文丽 李明贤 陈煜 出处：《中国总会计师杂志》 更新时间： 2007年09月26日 |
系统分析和研究农村合作金融内部控制环境存在的问题及原因，对于如何进一步发展农村合作金融，改善内部控制环境，使农村合作金融更好地为农村经济发展提供帮助，借鉴国外先进理念，促进农村合作金融的长足发展，维护农民的利益，防范金融风险具有重要意义
中国农村合作金融内部控制环境的现状及改善
控制环境是对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素的总称，它是构成内部控制五要素（监督、控制活动、风险评估、信息沟通、控制环境）的基础，包括管理哲学和经营方式、组织结构、董事会、授权和分配责任的方式、管理控制方法、内部审计、人事政策与实务等各因素，它是一种氛围，塑造企业文化，影响企业员工的控制意识，影响企业内部各成员实施控制的自觉性，决定其他控制要素能否发挥作用。没有一个有效的控制环境，其他要素不论质量如何，都不可能形成有效的内部控制。因此，相对于农村合作金融的内部控制来讲，内部控制环境显得格外重要。
一、中国农村合作金融内外部环境存在的问题
总体来看，我国农村合作金融内外部环境存在的问题主要有以下几个方面:
（一）农村合作金融风险突出，威胁自身的生存和发展
由于乡镇企业经营困难以及行政干预，使农村信用社信贷资产形成了风险，多年来集聚起来的金融风险在农村信用社脱钩后正在逐步暴露出来，已成为当前信用社的突出问题。具体表现为：信贷资产质量差，不良贷款继续上升，历史包袱沉重，长期经营亏损和大量坏账呆账导致信用社资本金严重不足，高风险问题积重难返。由此，制约了农村信用社管理体制改革的深化，损害了农村信用社的良好信誉，也直接影响着信用社信贷资产的安全性、流动性和效益性，给农村经济发展和社会稳定带来了严重危害。
（二）农村金融秩序欠佳，公平、合理的竞争环境难以形成
其一，农村合作金融处于日趋激烈的同业竞争环境。随着金融事业的发展，农村出现了银行机构的多元化、金融业务的多样化。就现实情况看，农村除信用社外还有邮政储蓄、农行营业所和农村合作基金会，经济发达的乡镇还有中国银行、工商银行和建设银行办事机构。随着银行机构的不断增多和分业经营体制的逐步确立，银行机构之间的同业市场竞争日益激烈，各银行机构为在有限的市场竞争空间得以生存和发展，就必须设法稳固和不断扩大其业务市场份额。其二，农村合作金融规章制度和管理基础薄弱。农村合作金融机构内部风险控制机制不健全，自我约束不足，缺乏信贷资产风险监控制度、流动资产监控制度和业务操作监控制度。农村信用合作社还没有建立一个系统的稽核监督体系，各种法制也不健全；结算渠道不畅，基础设备落后，电子化进程缓慢；职工队伍素质偏低; 缺乏足够的化解和抵御风险手段和有效机制。这种状况远不适应社会主义市场经济发展规律的需要，导致了经营行为的扭曲和经营风险的扩大。
（三）农村合作金融的地位没有得到确立，农村合作金融机构难以运行
农村合作金融改革的目标是要建立具有中国特色的农村合作金融体系，这标志着我国合作金融事业一个崭新历史时期的开始。但是建立农村合作金融管理体制才刚刚起步，管理体系本身不完善，配套措施不健全，致使农村合作金融在当地政府、审计、财税以及商业性、政策性金融机构中的地位没有确立起来，行政干预依然存在，政策扶持软弱，人民银行结算、现金以及“三防一保”等服务职能没有充分发挥，使农村合作金融运行艰难，业务创新缺乏有力支持，难以有效地发挥农村合作金融的优势。
二、农村合作金融内部控制环境存在问题的原因分析
形成我国农村合作金融内部控制环境存在问题的原因是多方面的，但综合起来，集中表现在以下几个方面：
（一）内部控制观念落后
企业内部控制的设计和运行离不开那些创造、管理与监督制度的人的操守及价值观。一般来说，企业文化对于企业内部控制的效率和效果意义重大，直接影响下级员工的道德行为、思维方式和品行。它是以企业基本目标和价值观为核心形成的一整套观念，对企业组织的运转、创造企业气氛和环境以及调动员工的积极性方面，都有不可或缺的作用。但目前，多数企业管理者缺乏正确的操守、价值观以及经营理念，对企业职能部门的作用不够明确，也不太重视企业文化的建设。企业员工对企业内部控制目标及制度也缺乏了解，是被动接受管理。这些都严重制约着企业内部控制机制的有效运行。
（二）管理机制不完善
许多企业在形式上建立了董事会、监事会，实行了总经理负责制，但在实际工作中，真正的法人治理结构并未建立，股东大会和监事会的作用难以发挥。如大股东利用对公司的控制地位谋取不正当利益；监事会的法定职能不能发挥应有的作用，导致监事会监督职能极度弱化，甚至一些监事会形同虚设。董事会的监控作用严重弱化，“通常只有一个虚职”，不能有效监督和约束经理人，经理人通过董事会来操纵股东大会。这样势必造成了管理层次的混乱和权利分配的混乱，并形成恶性循环，使公司治理结构中的制衡机制不能发挥应有的作用。
（三）企业组织控制存在缺陷
一个好的人事政策和程序，能确保执行公司政策和程序的人员具有胜任能力和正直品行。公司必须雇佣足够的人员并给予足够的资源，使其能完成所分配的任务，这是建立合适的控制环境的基础。而目前我国企业在人员的聘用上或多或少存在随意用人，任人唯亲的问题，同时也没有完全建立适合本企业的人力资源流转机制，加上外部劳动力市场存在的约束不力，雇员极有可能产生短期行为。而且，多数企业对如何建立一个能平衡市场和企业的需要及合理的权责分配体系方面尚不成熟，更多的是凭借经验来管理企业，适应市场经济环境变化的能力还不够强，没有对员工的道德行为、知识和技能与企业文化进行有机的整合，从而难以形成一种很强的凝聚力。
（四）缺乏实质性的内部审计
内部审计是企业自我独立评价的一种活动，通过内部审计可协助管理当局监督其他控制政策和程序的有效性，促成好的控制环境的建立。然而，目前企业内部审计监督并没有真正履行其应有的职能，依靠行政干预建立起来的内部审计机构很难得到企业重视，企业审计部门基本上与其他职能部门平行，受经理层的领导，无法保证内部审计的独立性和权威性，内部审计的职能还停留在查错、防弊上，而不是针对企业的管理状况提出分析、评价、建议，内部审计人员多数未经过专业培训，审计知识和技术能力参差不齐，很难发挥应有的作用。内部审计的有效性与其权限、人员的资格以及可使用的资源紧密相关。
（五）信息化控制条件落后
建立有效的农村合作金融内部控制系统，信息化环境是一个重要的制约性条件，我国实行农村合作金融信息化管理的时间不长，信息化程度较低，多数企业目前还基本处于模块单独开发和运行阶段，无法做到企业信息的集成化。
（六）企业文化建设注重形式，忽视实际效果
企业文化是企业在长期经营实践中所凝结起来的价值观念、企业精神、经营境界和广大员工认同的道德规范和行为方式。企业文化作为一种无形的力量和内在的约束，对企业制度的形成及执行程度有着极其深刻的影响。
目前，在我国很多企业没有形成自己独特的企业文化，企业文化建设中存在不少误区：（1）注重有形，忽视无形。企业只注重厂容、厂貌、厂训等有形因素的美化，而忽视企业精神、信念、道德等无形因素的建设; （2）注重短期，忽视长远。没有把企业文化建设放到企业发展的整体战略中去考虑，而是缺什么补什么，差什么建什么，搞“一阵风”，缺乏整体部署和长远规划，只顾眼前需要，不顾长远发展；（3）注重人情，忽视法情。在企业内部，职工看重的是建立良好的同事关系，干部看重的是建立良好的上下级关系，在人情面前，规章制度成为一纸空文，存在有法不依、违法不究的普遍现象。
三、改善农村合作金融内部控制环境的建议
改善农村合作金融内部控制环境是一项庞大的系统工程，笔者建议，应该着重从如下方面入手：
（一）建立健全内控法规体系，完善宏观控制环境
有关立法机构在建立健全内部控制法规体系时．应注意内部控制相关法规之间的协调统一。例如，在《公司法》、《证券法》、《会计法》及其相关行政法规涉及内部控制中，对其概念、内容和方法等表述要统一规范，避免自成体系或相互矛盾。适时修改《公司法》和《证券法》，增加保护中小股东合法权益的条款，确保中小股东的代表能够进入董事会等决策机构，使董事会真正代表全体所有者对经营者行使监督权; 修改相关法律法规，允许合作银行代表债权人参加合作金融机构的董事会、监事会，对合作金融机构的重大投资、融资活动进行监控，使经营者同时接受以股东和合作银行为代表的资本提供者的监督，抑制“内部人控制”的行为。
（二）建立和完善公司内部治理结构
现代公司根据权力机构、决策机构、经营机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则，形成了由股东大会、董事会、经理层和监事会组成的公司治理结构，其基本目的是弥补各利害关系人在信息上不对称、契约中不完全和责任方面不对等。以便使各利害关系人在权力、责任和利益上相互制衡，实现企业效率和公平的合理统一。科学合理的公司治理结构能够发挥其固有的相互监督、相互制约、相互牵制的功能，因此其本身就是一个有效的内部监督体系。在公司治理结构中，董事会处于核心地位。改善控制环境，首先必须加强董事会的建设。只有当董事会拥有技术、智慧和才能并进行适当的管理时，才能有效地履行其控制、引导和监督的责任；其次，明确董事会内部分工，积极探索在董事会下设立审计委员会、价格委员会、薪酬委员会等控制机构，对确保董事会“不丧失控制的授权”，进而保证公司政策的贯彻和目标的实现，具有重要的意义。
（三）建立合理的组织结构
企业作为一个组织，其体系的形成和组织功能的实现都是由组织结构的正常运行来完成的，而组织结构的运行，要有规范的运作程序来支撑。一个企业面对着激烈的市场竞争，不同时期可能会有不同的经营策略，有时甚至会调整其经营战略，这都需要组织结构的优化来配合。一个企业组织结构建设的质量直接影响到企业的经营成果和控制效果。构建合理的组织结构，关键在于职责界定清晰，权责明确对等，结构层次分明，沟通渠道流畅。在组织结构建设中，应力求增加结构的“透明度”，使组织结构的职责准确无误地公布于众，以利于提高内部控制的运行效率，保证内部控制的运行方向。一般情况下，授权进行某项经济业务的岗位与执行该项经济业务的岗位要分离，执行岗位与审核岗位要分离，执行岗位与记录岗位要分离，保管岗位与记录岗位要分离。在经济业务循环过程中，既要保证结果或实体意义上的公正，又要考虑运行的效率，否则，由于内部信息传递不及时而导致对外部信息反应迟缓，贻误发展机遇。因此，组织结构的设计要力求避免组织功能的重叠，把能够合并又能体现牵制原则功能的职务集中设立在一个部门，以最大限度地提高业务循环的效率。
（四）不断提升企业管理者的素质
企业管理者尤其是决策者的素质是内部控制环境的决定性因素。企业管理者对内部控制的影响常常表现为两个方面; 一方面是保障作用。管理者将内部控制作为一种重要的管理手段，在尽力用权力维护其有效运行的同时，对控制的遗漏和功能缺陷进行弥补和完善，使内部控制为实现经营目标服务; 另一方面是抑制作用，管理者支配内部控制的权力，如果被不当行使，或者在既定的制度环境下，自设特例绕过制度或变通处理有关业务，就会使制度的执行随人的主观意志而存在不应有的弹性。这样势必导致内部控制的功能大大削弱，严重的将会引起“群体越轨”现象，使内控制度形同虚设。所以，企业管理者的素质决定了内部控制的方向、效率也决定了控制目标的实现程度。因此，必须重视提高企业管理者的素质，引导管理者树立现代管理理念，培养管理者良好的道德操守，使其价值取向和行为追求受到公司内部控制的道德约束，自觉带头执行内控制度。
（五）建设优良的企业文化
企业文化在企业管理中具有导向功能、辐射功能、凝聚功能、沟通功能和教育功能，企业内部控制制度的贯彻、执行有赖于企业文化建设的支持和维护。企业在塑造自身文化时，应避免那种只注重外表和短期的行为，培养一种健康向上、团结自律的文化氛围，使其与公司的战略目标趋于一致。加强道德修养，培养自律精神，重视伦理道德规范建设，培养员工诚实守信、勤勉尽责和奉公守法的品质，提倡、鼓励员工增强责任感与自律精神，是实现企业经营目标、实现内部控制融入日常管理活动的重要推动因素。以人为本，全面提高员工素质。企业文化作为内部控制的文化氛围，其关键在于人。要把尊重人、理解人、关心人、培养人、合理任用人和全方位提高员工的整体素质，作为企业文化建设的主要内容，形成有利于人才脱颖而出和创造性发挥的文化氛围。树立制度优先的思想，让全体员工认识到自己在内部控制中的责任及内控对于企业及自身的重要意义，从而使所有的人都处于制度的控制之中。
（六）实施配套的人力资源政策
一个良好的人力资源政策，不但能够提高职工的素质，更好地贯彻执行内部控制，而且还能够激发员工的热情和创造性。有利于降低内部控制成本，弥补内部控制的缺陷，最终达到内部控制的良好效果。完善人力资源政策，最主要的有三点: （1）为员工提供合理的报酬，创造良好的劳资关系，并通过科学的绩效考评，对员工实施晋升和奖励制度，使符合企业价值观的行为得到承认和鼓励，树立正确的导向; （2）建立严格的淘汰机制，彻底打破心存舞弊意图的潜在违规者的侥幸心理，阻止其不法动机；（3）完善培训措施。通过培训，使员工了解应遵循的工作职责、行为要求及业务流程，帮助他们熟悉应该掌握的岗位技能、工作内容和工作标准，以保证员工更好地履行规定的职责。
内部控制的建立健全是一项系统工程，而内部控制环境又是内部控制系统建立的基础，一个健全而有效的内部控制体系，不仅有赖于宏观环境的优化，也有赖于企业自身微观环境的改善。政府和农村合作金融组织应该齐心合力，分别从宏观和微观两个层面上采取相应的措施，为企业内部控制系统的建立营造良好的环境，从而使农村合作金融的内部控制系统具有坚实的基础。
（作者及其作者单位：刘文丽 李明贤 陈煜，湖南农业大学尚学院）
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